1961 Anayasası Öncesi Siyasi Partilerin Finansmanı

Siyasi partilerin finansmanı, demokratik sistemlerin şeffaflığı, siyasi rekabetin eşitliği ve kamu gücünün sınırlandırılması açısından günümüzde hala kritik bir tartışma alanı olmaya devam etmektedir. Türkiye’de ise bu tartışmaların tarihsel kökeni çoğunlukla 1961 Anayasası sonrasına odaklanılarak ele alınmaktadır. Daha önceki dönem, hukuki boşluklar ve fiili uygulamalar çerçevesinde ise yeterince incelenmemektedir. Oysa 1961 Anayasası, siyasi partileri ilk kez anayasal bir kategori olarak tanımlaması ve parti finansmanını demokratik hukuk devleti ilkeleriyle ilişkilendirmesi bakımından belirgin bir kırılma noktasıdır. Bu kırılmayı doğru biçimde anlayabilmek, yalnızca anayasal düzenlemelerin kendisini değil, 1961 öncesinde siyasi partilerin hangi hukuki zeminde, hangi mali imkanlarla ve hangi denetim mekanizmalarından yoksun biçimde faaliyet gösterdiğini ortaya koymayı gerektirir. Bu çalışmamız, 1961 Anayasası öncesi dönemde siyasi partilerin finansman yapısını tarihsel ve hukuki bir çerçevede ele alarak, okuyucuya konu özelinde bilgi aktarmayı amaçlamaktadır. Bunun yanında, söz konusu anayasal dönüşümün neden zorunlu hale geldiğini görünür kılmayı amaçlamaktadır.

1- 1961 Tarihli Anayasa Öncesi Siyasi Partilerin Finansmanının Tarihçesi

1961 Anayasasından önce siyasi partilerin finansmanını ele alacaksak çoğu kişinin düşündüğünün aksine Türkiye Cumhuriyeti kurulmadan önce Osmanlı Devleti döneminde kurulmuş olan siyasi partileri ele almamız gerekmektedir. Osmanlı Devleti’nde ise II. Meşrutiyete baktığımızda siyasi partileşmeyi görmekteyiz. Meşrutiyet dönemi siyasi partilerin finansmanı konusu hakkında bilgilerin son derece kısıtlı olmakla birlikte İttihat ve Terakki’nin gelir giderleri konusunda Tarık Zafer Tunaya’nın aktardıkları konuya aydınlık getirmektedir. Tunaya’ya göre, İttihat ve Terakki’nin yöneticileri mali konuları kendileri için bir şeref meselesi olarak görüp bu konulara titizlik ile yaklaştıkları gibi, şaibeli her eylemden kaçınmışlardır. Partiye ait gelir ve giderlerin kayıtlarının ciddi bir şekilde tutulduğu ve ufak bir harcamanın bile kayda alındığı bilinmektedir. Kongrelere partiye ait hesapların sunulduğu ve bir encümen tarafından aklandığı da bilinmektedir. Partiye ait hesapların sunulduğu üyelerden toplanan aidatlar; taşra teşkilatının artan gelirlerinden merkeze aktardığı kaynaklar, bağışlar ve çeşitli yardımlardan oluşmaktaydı. Ek olarak, Partinin Selanik şehrinde sahip olduğu gayrimenkulleri vardı ve II. Meşrutiyetten sonra Sultan Abdülhamit, Partiye gayrimenkuller hediye etmişti. Bu gayrimenkuller de Parti bütçesinde önemli yer tutmaktaydı¹.

Cumhuriyet döneminde ise tek partili dönem boyunca siyasi partiler diğer Batı ülkelerindeki gibi özel bir yasal düzenlemeye konu olmadı. Bu dönemde siyasal partiler Cemiyetler Hukukuna tabi olmuştur. Buna göre, siyasi partilerin hukuksal statüsünün özel hukuk tüzel kişisi olduğunu söyleyebiliriz. 1924 tarihindeki Anayasada cemiyet kurma hakkı ve cemiyet kurma özgürlüğünün kanun ile sınırlandırılacağı öngörülmüştür. Bu kanun bazı değişikliklere uğramış ve 1938 yılına dek devam etmiştir. 1923 tarihinde, 387 sayılı Kanun ile cemiyetlerin idari ve hesap işlemlerini denetleme ve inceleme yetkisi hükümete verilmiştir. 1926 yılında yürürlüğe giren Medeni Kanun ise sadece ahlaka ve kanuna aykırılık hallerinde cemiyetlere devletin müdahalesini öngörmekteydi².

1938 tarihinde 3512 sayılı Cemiyetler Kanununda ise cemiyetler için sınırlayıcı hükümler içeriyordu. Siyasi cemiyetlerin tüzük ve bildirimlerini Dahiliye Vekâletine vermeleri gerektiğini, faaliyete geçebilmek için ise tescil olduklarına dair belge almak zorunda olduklarını ve bazı durumlarda ise gazeteye ilan yükümlülüğünü bulunduğunu hükme bağlamaktaydı³.

Kanun siyasi partilerin finansmanı üzerinde incelendiği zaman, sınırlı bir şekilde bile olsa belirli düzenlemeleri içerdiği görünmektedir. Üyeler yılda 120 Lira’yı geçmeyecek şekilde aidat ödeyebilmekteydiler, ödenen aidatın cemiyetin nizamnamesinde gösterilmesi zorunluydu (m.2/9). Bu kanun ile partilere finansman konusunda sınırsız bir özgürlük tanınmıyordu ve üyelerinden istedikleri kadar aidat alınmasına engel oluyordu. Bu şekilde üyelerden hakkaniyete aykırı şekilde aidat alınmasının önüne geçiliyordu. Cemiyetin bütün gelir ve giderlerinin, gelir gider defterlerine açık şekilde kaydedileceği, gelir ve giderlerin makbuz ve müsbit evrak karşılığında yapılacağı, bunların dip koçanlarının saklanacağı (m.6/d), cemiyetlerin ikamet gayeleri için zorunlu olanlar dışında gayrimenkul edinemeyeceği, bağışlama ya da vasiyet yoluyla intikal eden gayrimenkullerin Hükümetin tanıyacağı süre içerisinde paraya çevrilmesinin zorunlu olduğu (m.17) cemiyetin muameleleri, defterleri ve hesaplarının mahalli hükümet tarafından her zaman teftiş ve tetkik edilebileceği (m.28) şeklindeki hükümleridir⁴.

1946 yılında çok partili hayat ile kanunlardaki değişiklikler sonucunda hukuki ve siyasi alanda liberalleşme ve özgürleşmenin önü açılmıştır. 1946 tarihli ve 4919 sayılı Kanun ile eski kanuna göre siyasi parti ve cemiyetlerin kurulmaları veya yasakları konusunda daha özgürlükçü hükümler getirilmiştir fakat ilgili değişikliklerde, siyasi partilerin finansmanı konusuna değinilmemiştir ve çok partili dönem içerisinde de değişikliğe uğramadan devam etmiştir. Bu dönem içerisinde siyasi partiler ile ilgili yasanın bulunmaması ve parti finansmanı konusunda cemiyetler kanunundaki düzenlemelerin sınırlı olması, parti tüzüklerinde sadece partilerin gelir giderlerinin sayılmasıyla yetinilmiştir⁵.

1949 yılında 5392 sayılı Basım Yayın Turizm Genel Müdürlüğü Kanunu ile siyasi partilere seçim döneminde radyolardan yayın yapabilme imkânı tanınmaktaydı. Bu kanundan yararlanmak isteyen partilerin en az 10 il merkezinde örgütlenmiş olması veya TBMM’de 3 temsilcisi ve 3 il merkezinde örgütü bulunması gerekiyordu. Bu özelliklere sahip olan siyasal partiler, 15 gün önce yapmak istedikleri yayınları savcılık denetiminden geçirdikten sonra radyodan yayın yapma hakkı kazanıyorlardı (m. 23). Bu kanundan sonra çıkartılmış olan 1950 tarihli 5545 sayılı Milletvekilleri Seçim Kanunu’nun “Radyo İle Propaganda” başlığını taşıyan 45. Maddesi siyasi partilerin radyo yayını yapma hakkını küçük partilere doğru genişletmekteydi. Ancak 1954 yılında 6428 sayılı kanun ile 45. ve 46. Maddeler kaldırılmış ve siyasal partilerin radyodan yayın yapma hakkına el konulmuştur. Siyasal partilerin yayın haklarına el konulmasına rağmen iktidar partisi, kendi radyo yayınını yapabilmekteydi.⁶

1950’li yıllarda, CHP’nin mal varlığının %93’lük kısmının tek parti döneminde iktidar olmasının sağladığı imkanlar ile elde ettiği ve tamamının haksız olduğu ileri sürülerek 1951 tarihli ve 5830 sayılı “Resmi Daire ve Müesseselerin Siyasi Partilere Bedelsiz Mal Devredemeyeceklerine Dair Kanun” çıkartılmıştır. Bu kanuna göre siyasi partilerin, resmi daire ve müesseselerde feshedilmiş derneklere ait olan gayrimenkulleri ve bu partiler tarafından amme menfaati için yaptırılmış binaları sahiplerine ve hazineye iade etmeleri gerekli kılınmıştır⁷.

Bu dönem içerisinde çıkartılan ve CHP’nin bütün mal varlığını “haksız iktisap” diyerek hazineye bağladığı yasa, 1953 tarihli 6192 sayılı Kanundur. Kanun CHP’nin kamu tarafından elde ettiği edinimlerin, haksız bir şekilde edinildiğine hükmetmiş, Partinin sahibi olduğu bütün gayrimenkul malların iadesini öngörmüştür. 1961 Anayasasında ise Anayasa Mahkemesi bu kanunu, Anayasaya aykırı olduğu gerekçesiyle iptal etmiştir⁸.

Bağışlar konusunda ise bir kısıtlama söz konusu değildi. Herhangi bir kişi, istediği miktarda bağışta bulunabiliyordu. Bu durum da parasal anlamda güçlü olan bir kişinin siyasi partiye yüksek bir bağış yapması, bahane sürülerek herhangi bir işini yaptırtabilmesine olanak sağlamıştır. Böylece demokrasinin işleyişine müdahale söz konusu olabilmekteydi⁹.

1961 Anayasası öncesinde siyasi partilerin giderleri konusunda bir düzenleme bulunmamaktaydı. Gelirleri ölçüsünde harcama yapabiliyorlardı. Siyasi partilerin giderlerinin neler olduğu açıkça belirtilmemiştir¹⁰.

2- Siyasi Partilerin Gelirleri

Yukarıda da sözünü ettiğimiz gibi, 1961 Anayasası dönemi gelinceye kadar Türkiye Cumhuriyeti’nde siyasi partiler, doğrudan bir Anayasal düzenlemeye tabi değillerdi. Ayrıca siyasi partileri kapsayan özel bir yasa da bulunmamaktaydı. Siyasi partilerin finansmanı; dönemin siyasi partilerindeki tüzüklere ve 1938 tarihli, 3512 sayılı Cemiyetler Kanunu’nda birkaç hükme bırakılmıştı¹¹.

1961 Anayasası dönemine dek siyasi partilerin gelirlerini; üye aidatları, kamusal destekler, bağışlar, konser ve balo gibi gelirler oluşturmaktaydı. Giderleri konusunda ise bir düzenleme yoktu. Siyasi partiler gelirleri kadar harcama yapabilmekteydi ve dernekler gibi hükümet tarafından istenildiği vakit denetlenebilmekteydiler¹².

Yazımızda, okuyucuyu boğmadan bilgi aktarımı sağlayabilmek adına, siyasi partilerin finansmanını; Üye aidatları, bağışlar, kamu destekleri ve diğer gelirler olmak üzere dört başlıkta kısaca inceleyeceğiz.

2.1. Üye Aidatları

Üye aidatları, partiler için klasik gelir kaynakları arasında yer almaktadır. Parti finansmanının en meşru ve demokratik yoludur ve ayrıca düzgüsel açıdan en sorunsuz finansman türüdür. Direkt olarak parti ile ilgili bir görev alma veya kararları doğrudan etkileme amacı taşımadıkları gibi gönüllülük esasına dayalı oldukları için parti gelirleri açısından tercih edilen bir yöntemdir. Üye aidatlarının, partinin siyaseti üzerinde negatif bir etkisi bulunmamaktadır. Genel olarak siyasi partiler, üyelik için yıllık bir sabit aidat belirleyebilirler veya üye olacakların gelirlerine bağlı olarak bir aidat belirleyebilirler. 3512 Cemiyetler Kanunu’nda 120 Liralık bir üst sınır belirlenmiş ve bu üst sınırı geçmeyecek şekilde siyasi partiler, aidat miktarlarını ana nizamnamesinde belirtmiş olması şart koşulmuştur (m.2/IX). Siyasi parti tüzüklerinde aidat miktarları ile ilgili yasanın ifadesini tekrarlayan maddeler yer alır¹³.

2.2. Bağışlar

Siyasi partiler açısından klasik gelir kaynakları söz konusu olduğunda bağışlar, önemli bir yerdedir. Günümüzde bağış kaynakları ve miktarları konusunda önemli sınırlama ve düzenlemelere konu olmaktadır. Bağışlar, toplumun çeşitli kesimleri ile siyasi partiler arasında kurulan sağlam ilişkiyi temsil eder. Ancak bu ilişki seçimdeki başarıya göre doğru orantılıdır. Nasıl ki devlet, seçimde yüksek oy almış siyasi partilere daha fazla yardım yapıyorsa, bağış yapan kişiler de yüksek oy almış partilere daha fazla bağış yapmaktadır. 1961 Anayasasından önceki dönemde, 3512 sayılı Cemiyetler Kanunu ve parti tüzükleri içerisinde bu konuya dair herhangi bir sınırlama koymamıştır. Bağışları yalnızca siyasi parti gelirleri içerisinde saymışlardır. 1961 öncesi dönemde, bir kişi bir partiye dilediği kadar bağış yapabilmekteydi. Bakıldığında bağışlar, üye aidatları ile birlikte siyasi partiler için en önemli gelir kaynaklarından biriydi. Yabancı uyruklu kişiler veya yabancı ülkelerden de bağış alma ile ilgili bir düzenleme bu dönem içerisinde bulunmamaktaydı¹⁴.

2.3. Kamu Destekleri

Siyasi partilere direkt olarak kamu desteği bu dönemde söz konusu değildi ancak dolaylı destekler bulunmaktaydı. Bu dolaylı destekler içerisinde en önemli olanı, siyasi partilerin kamuya ait kitle iletişim araçlarından yararlanabilmesiydi. Radyo ve televizyonlardan siyasi partilerin yararlanarak kendi propagandasını yapması, siyasi partiler için her dönem en etkili yollardan biri olmuştur. Ülkemizde ise bu desteğe 1961 Anayasası öncesinde yer verilmiştir. Yukarıda da detaylı bahsettiğimiz gibi 1949 tarihli 5392 sayılı Basım Yayın ve Turizm Genel Müdürlüğü Kanunu ve 1950 tarihli 5545 sayılı Milletvekilleri Seçim Kanunu’nun “Radyo İle Propaganda” başlığını taşıyan 45. Maddesi ile siyasi partilerin radyolarda kendi propagandasını yapma hakkı bulunmaktaydı. Ardından 1954 tarihli, 6428 sayılı Kanun ile siyasal partilere verilen bu hak kaldırılmıştır¹⁵.

Bu dönem içerisinde CHP Tüzüğünün 145. Maddesinde parti gelirine dahil edilmiş olan dolaylı destek türü de siyasi partilerin yararlandığı kamu desteğine örnektir. Bu maddeye göre; partinin himaye ettiği kültür, eğitim ve sair hayır hizmetlerine karşılık olarak yerel ve genel kamu bütçesinden kaynak ayırılacaktır¹⁶.

1950 yılında çıkartılmış olan, 5545 sayılı Milletvekilleri Seçim Kanunu’nun 52. Maddesi siyasi partilerin propaganda amaçlı “kullanılan duvar ilanları ve el ilanı mahiyetindeki matbualar seçim zamanına mahsus olmak üzere her türlü harç ve resimden muaf” tutulmuştur¹⁷.

1950 tarihli ve 5545 sayılı Kanun ise, siyasi partilere toplantılarını yapabilecekleri yer veya meydanı güneşin batımından önce ve güneşin doğuşundan sonra gerçekleştirebilme şartıyla tahsis edebileceğini belirtmektedir¹⁸.

2.4. Diğer Gelirler

Siyasi partilerin yukarıda zikredilen ana gelirleri dışında; konser, balo ve kermes gibi sosyal etkinliklerden elde edilen kazançlar, milletvekili aidatları, sahip olunan mal varlıklarından gelen iratlar, parti yayınları ve takvim satışlarından sağlanan gelirler de bütçede yer almaktaydı¹⁹.

3. Siyasi Partilerin Giderleri

1961 Anayasası öncesinde siyasi partilerin giderleri hakkında sınırlı bazı düzenlemelerin yanında herhangi bir yasal düzenleme yoktur. Bu dönemde siyasi partiler, gelirlerinden elde ettikleri miktar kadar harcama yapabilme özgürlüğüne sahiptiler²⁰.

4. Siyasi Partilerin Mali Denetimi

Siyasi partilerin mali denetimi hakkında Cemiyetler Kanunu’nda özel bir hüküm yoktur. Bu dönem içerisinde, siyasi partilerin mali açıdan düzenli denetlenmelerini öngören sistem mevcut değildir. Ancak cemiyetlerin defterleri, muameleleri ve hesapları her daim mahalli hükümet tarafından denetlenip, incelenebilmekteydi²¹.

5. Sonuç

1961 Anayasası öncesi dönemde Türkiye’de siyasi partilerin finansmanı, bütüncül ve açık bir hukuki çerçeveden yoksun biçimde, büyük ölçüde Cemiyetler Hukuku hükümleri ve parti tüzükleri üzerinden şekillenmiştir. Üye aidatları, bağışlar, dolaylı kamu destekleri ve çeşitli yan gelirler parti finansmanının temel kaynaklarını oluştururken; özellikle bağışlar ve kamu imkanlarından yararlanma konusunda herhangi bir sınırlandırma ve etkin denetim mekanizmasının bulunmaması, siyasal rekabetin mali boyutunu fiilî uygulamalara ve iktidar ilişkilerine açık hale getirmeye yetmiştir. Siyasi partilerin giderleri ve mali denetimi alanındaki belirsizlikler, bu dönemde şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkelerinin kurumsallaşmasını engellemiş; idarenin geniş takdir yetkisi, düzenli ve bağımsız bir mali kontrol sisteminin yerini alamamıştır. Bu bağlamda 1961 Anayasası, siyasi partileri ilk kez anayasal düzeyde tanımlamakla kalmamış; aynı zamanda parti finansmanının demokratik hukuk devleti ilkeleri çerçevesinde yeniden düzenlenmesini zorunlu kılan tarihsel bir kırılma noktası oluşturmuştur.

Kaynakça:

1. Tunaya, T.Z. (2000). Türkiye’de Siyasi Partiler 1859-1952. İstanbul: İletişim Yayınları ↩︎
2. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi. ↩︎
3. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi. ↩︎
4. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi; Erdem, A. N. (2017). Siyasi Partilerin Finansmanı ve Mali Denetimi. D.E.Ü. Hukuk Fakültesi Dergisi, 3105-3145. ↩︎
5. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınev; Erdem, A. N. (2017). Siyasi Partilerin Finansmanı ve Mali Denetimi. D.E.Ü. Hukuk Fakültesi Dergisi, 3105-3145. ↩︎
6. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi; Saka, A. (2013). Siyasi Partiler Hukuku Açısından Siyasi Partilerin Finansmanı. İstanbul: On İki Levha Yayıncılık A. Ş. ↩︎
7. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi ↩︎
8. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi; Akşin, S. (2017). Kısa Türkiye Tarihi. İstanbul: Türkiye İş Bankası Yayınları. ↩︎
9. Erdem, A. N. (2017). Siyasi Partilerin Finansmanı ve Mali Denetimi. D.E.Ü. Hukuk Fakültesi Dergisi, 3105-3145. ↩︎
10. Erdem, A. N. (2017). Siyasi Partilerin Finansmanı ve Mali Denetimi. D.E.Ü. Hukuk Fakültesi Dergisi, 3105-3145. ↩︎
11. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi; Erdem, A. N. (2017). Siyasi Partilerin Finansmanı ve Mali Denetimi. D.E.Ü. Hukuk Fakültesi Dergisi, 3105-3145. ↩︎
12. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi; Erdem, A. N. (2017). Siyasi Partilerin Finansmanı ve Mali Denetimi. D.E.Ü. Hukuk Fakültesi Dergisi, 3105-3145.; Saka, A. (2013). Siyasi Partiler Hukuku Açısından Siyasi Partilerin Finansmanı. İstanbul: On İki Levha Yayıncılık A. Ş. ↩︎
13. Delice, A. (2021). Demokrasi, Partiler ve Siyasetin Finansmanı. İstanbul: On İki Levha Yayıncılık A. Ş.; Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi.; Çelik, Ö. (2012). Siyasi Partilerin Seçim Harcamalarının Denetimi. Ankara: Seçkin Yayıncılık San. Ve Tic. A.Ş. ↩︎
14. Delice, A. (2021). Demokrasi, Partiler ve Siyasetin Finansmanı. İstanbul: On İki Levha Yayıncılık A. Ş.; Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi. ↩︎
15. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi. ↩︎
16. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi. ↩︎
17. Ekizceleroğlu, D. R. (2016). Türkiye’de Siyasi Partilerin Finansmanı ve Siyasi Rekabette Eşitlik. İstanbul: Legal Yayıncılık A.Ş. ↩︎
18. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi. ↩︎
19. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi.; Erdem, A. N. (2017). Siyasi Partilerin Finansmanı ve Mali Denetimi. D.E.Ü. Hukuk Fakültesi Dergisi, 3105-3145. ↩︎
20. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi. ↩︎
21. Uzun, C.D. (2010). Siyasi Partilerin Finansmanı. Ankara: Adalet Yayınevi.; Ekizceleroğlu, D. R. (2016). Türkiye’de Siyasi Partilerin Finansmanı ve Siyasi Rekabette Eşitlik. İstanbul: Legal Yayıncılık A.Ş. ↩︎